ABRACADABRA: DESENTRALISASI

BAB 1

A. Pengantar Desentralisasi

Selama beberapa dekade terakhir terdapat minat yang terus meningkat terhadap desentralisasi di berbagai pemerintahan dunia ketiga. Untuk memahami keberadaan dan arti penting local government sebagai konsekuensi desentralisasi maka sebaiknya perlu disimak perkembangan teoritis dari berbagai perspek tif yang ada dalam memandang local government (Smith, 1985:18-45)

B. Desentralisasi dalam Pandangan Teori Utama

Teori-toeri sosial yang dibahas dalam bab ini adalah :

1. Teori Demokrasi Liberal

Teori liberal memberikan dukungan bagi desentralisasi karena mampun mendukung demokrasi pada dua tingkatan, yaitu :

a. Teori demikrasi liberal memberikan kontribusi positif bagi perkembangan demokrasi nasioanal Karen alocal government itu mampu menjadi sarana bagi pendidikan politik rakyat, dan memberikan pelatihan bagi kepemimpinan politik, serta mendukung penciptaan stabilitas politik.

b. Local government mampu memberikan manfaat bagi masyarakat setempat (locallity). Manfaat bagi masyarakat ini adalah adanya political equality, accountability dan responsiveness. Sedangakan menurut Antoft & Novack (1998: 155-159) mengungkapkan manfaat dari local government ini dalam beberapa hal, yakni : accountability, accessibility, responsiveness, opportunity, for experimentation, public choice, spread of power, dan democratic values.

2. Teori Pilihan Publik

Teori pilihan publik menyangkut penafsiran tentang desentralisasi yang menunjukan adanya dukungan ahli ekonomi dalam teori ini terahadapnya. Para ahli teori ini menganggap bahwa desentralisasi merupakan media yang penting guna meningkatkan kesejahteraan pribadi.

Manfaat yang bisa dipetik dari local government dalam perspektif ini meliputi :

a. Adanya daya tanggap publik terhadap preferensi individual (public responsiveness to individual preferences).

b. Local government memiliki kemampuan untuk memenuhi permintaan akan barang-barang publik (the demand for public goods).

c. Desentralisasi mampu memberikan kepuasan yang lebih baik dalam menyediakan penawaran barang-barang publik (te supply of public goods).

3. Teori Marxist

Menurut pendukung teori ini, desentralisasi mengakibatkan adanya negara pada tingkat local. Terdapat beberapa penjelasan yang melandasi ketidakberpihakan pandangan ini terhadap desentralisasi.

a. Pandangan ini melihat bahwa pembagihan wilayah dalam konteks desentralisasi hanya akan menciptaka kondisi terjadinya akumulasi modal sehingga memunculkan kembali kaum kapitalis.

b. Desentralisasi juga akan memengaruhi konsumsi kolektif sehingga akan dipolitisasi.

c. Lembaga-lembaga perwakilan dalam pemerintahan daerah tetap merupakan symbol demokrasi liberal dan tetap akan dikuasai oleh kaum kapitalis.

d. Dalam kaitannya dengan hubungan antar pemerintahan, maka pemerintah daerah hanya menjadi kepanjangan aparat pemerintah pusat untuk menjaga kepentingan monopoly capital.

e. Terdapat berbagai rintangan mengenai bagaimana demokrasi llokal akan berjalan dalam suasana desentralisasi.

C. Rentang Pengertian Desentralisasi

Harold F. Alderfer (1964:176) mengungkapkan bahwa terdapat dua prinsip umum dalam membedakan bagaimana pemerintah pusat mengalokasikan kekuasaannya kebawah.

a. Dalam bentuk deconcentration yang semata-mata menyusun unit admiistrasi atau field station, baik itu tunggal ataupun ada hierarki, baik itu terpisah maupun tergabung, dengan perintah mengenai apa yang seharusnya mereka kerjakan atau bagaimana mengerjakannya.

b. Dalam bentuk decentralization dimana unit-unit local ditetapkan dengan kekuasaan tertentu atas bidang tugas tertentu.

Rondinelli, McCullough, & Johnson (1989) mengungkapkan bahwa bentuk desenralisasi ada lima macam, yaitu:

1. Privatization

2. Deregulation of private service provision

3. Devolution to local government

4. Delegation to public enterprises or publicly regulated private enterprises

5. Deconcentration of central government bureaucracy

Perbandingan Istilah Desentralisasi

INDONESIA	AMERIKA SERIKAT	INGGRIS
Desentralisasi	Political Decentralization	Devolution
Dekonsentrasi	Administrative Decentralization	Deconcentration
Delegasi	Functional Decentralization	Delegation
Privatisasi	Market Decentralization	Privatization
Deregulasi	Legal decentralization	Deregulation

BAB 2

A. Debat Teori Desentralisasi

Desentralisasi administrasi dapat dipergunakan untuk melakukan control negara atas unit-unit wilayahnya guna meningkatkan partisipasi politik yang lebih besar dalam pembuatan keputusan (Rondinelli, 1990)

Secara umum desentralisasi dan demokrasi adalah konsep yand berbeda namun desentralisasi mampu memberikan sisi positif jika dikaitkan dengan tujuan politik seperti yang diungkapkan oleh Smith (1985:4-5). Secara politik, disebut memperkuat akuntabilitas, keterampilan politik dan integrasi nasional. Tiga hal tersebut juga yang akan dicapai oleh demokrasi.

B. Perdebtan: Rondinelli vs Slater

Rondinelli mengembangkan kerangka kerja ekonomi politik yang terintegrasi guna melakukan analisis terhdap kebijakan desentralisasi. Komponen kerangka kerja tersebut meliputi:

a. Karakteristik komoditas dan layanan publik berikut penggunannya

b. Alternative pembiayaan dan keorganisasiandalam penyediaan layanan

c. Susunan institusi yang layak bagi penyediaan layanan

d. Pra-syarat sosio-ekonomik dan politik yang mempengaruhi desain kebijakan dan implementasi program

e. Intervensi kebijakan yang layak dan instrumen yag member arah bagi formulasi kebijakan yang menyangkut desais program dan proyek, bentuan teknis dan financial, serta evaluasai program.

Kemudian Slater mengkritik tulisan Rondinelli. Kritik pertamanya adalah bahwa Rondinelli mendasarkan pendekatannya pada pandangan resmi USAID dan Bank Dunia dan Rondinalli mengabaikan adanya persoalan dominasi kekuasaan dan politik. Melalui pendekatan neo-marxistnya Slatervmenunjukkan bahwa sebenarnya ada kekutan sistem internasional sehingga desentralisasi bukan semata persoalan politik dalam negeri. Pada aras local, Slater juga menunjukkan adanya elit local yang dapat menghambat adanya partisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah.

Rondinelli menyetujui pendapat Slater bahwa ada implikasi politik yang lenih luas terhadap desentralisasi. Namun ia tidak menyetujui tuduhan Slater yang menafsirkan karyanya sebgai “official discourse” dan yang menganggapnya gugur karena pandangan desentralisasinya tidak sesuai dengan teori neo-marxist.

Menerima penjelasan dari Rondinelli tersebut, Slater justru membuat empat perbedaan antara dirinya dan Rondinelli, yaitu :

a. Rondinrlli enggan mengakui sesuatu yang sangat diakui oleh Slater

b. Rondinelli dianggap tidak membedakan bahkan menggunakan secra silih berganti istilah negra, pemerintah, dan bangsa dalam pengaruhnya terhadap desentralisasi.

c. Rondinelli tidak menaruh perhatian serius terhadap dampak gerakan-gerakan sosial terhadap perdebtan sentralisasi atau desetralisasi

d. Perbedaan merambah persoalan tantangan terhadap perubahan revolusioner

Table Perbedaan Rondinelli dan Slater

DENNIS RONDINELLI	DAVID SLATER
Demokrasi liberal dan pilihan publik	Neo-marxist
Optimtis terhadap manfaat desentralisasi	Pesimis terhadap manfaat desentralisasi
Kontimum antara desentralisasi dan sentralisasi	Dikotomi desentralisasi dan sentralisasi

C. Derajat Desentralisasi

James Fesler (1965) sebagaimana dikutip Smith (1985:84) dalam menentukan derajat desentralisasi. Persoalan tersebut adalah : Pertama, persoalan bahasa ketika istilah sentralisasi dan desentralisasi telah mendikotomi pikiran kita. Kedua, persoalan pengukuran dan kelemahan index desentralisasi. Ketiga, persoalan membedakan desentralisasi antar wilayah dalam suatu negara. Namun demikian, tampaknya derajat desentralisasi tetap dapat disusun berdasarkan faktor-faktor tertentu meskipun masih mengundang perdebatan. Faktor-faktor tersebut antara lain:

1. Derajat desentralisasi dapat dilihat dari fungsi atau urusan yang dijalankan oleh pemerintah daerah.

2. Jenis pendelegasian fungsi (open-end arrangement atau eral competence dan ultra-vires doctrine)

3. Jenis control pemerintah pusat atas pemerintah daerah

4. Berakaitan dengan keuangan daerah yang menyangkut sejauh mana adanya desentralisasi pengambilan kepeutusan baik tentang pengeluaran atau penerimaan pemerintah daerah

5. Tentang metode pembentukan pemeritah dearah

6. Derajat ketergantungan financial pemerintah daerahterhadap pemerintah daerah terhadap pemerintah pusat

7. Besarnya wilayah pemerintah daerah

8. Politik paratai dan struktur dari sistem pemerintahan desentralistis.

Conyers mengungakapkan beberapa hal yang perlu dipertimbangkan dalam distribusi wewenang, yaitu :

a. Menyangkut aktivitas fungsional apa yang perlu didesentralisasi

b. Tentang kekuasaan apa saja yang perlu dilekatkan dalam aktivitas atau fungsi yang didesentralisasi

c. Desentralisasi kekuasaan pada tingkat tertentu (tingakat wilayah (regions) atau negara bagian (state), tingakatan distrik, tingakatan desa).

d. Berkenaan dengan kepada siapa distribusi fungsi diberikan

e. Menyangkut cara fungsi atau wewenang desentralisasi

BAB 3

PEMBAGIAN KEKUASAAN KE DAERAH

(Areal Division of power)

Penbagian kekuasaan akan menciptakan keseimbangan kekuasaan antar lembaga sehingga terhindar dari pemusatan kekuasaan secara mutlak pada satu pihak.

A. Alasan Perlunya Pembagian Kekuasaan

Pembagian kekuasaan pemerintahan, seperti halnya lembaga pemerintahan itu sendiri pada umumnya, merupaka alat atau instrument untuk mencapai nilai-nilai atau tujuan masyrakat. Secara umum nilai-nilai dasar yang melandasi negara demokrasi modern adalah liberty (kebebasan), equality (persamaan), welfare (kesejahteraan).

B. Cara Pembagian Kekuasaan

Kekuasaan pemerintah adalah kapasitas menyeluruh untuk memerintah yang dijalankan atau dapat dijalankan oleh masyarakat politik tertentu. Kemampuan menyeluruh untuk memerintah dapat dibagi diantara pejabat dan lembaga pemerintahan (misalnya badab legislatif) di tingkat ibu kota negara. Cara ibi disebut sebagai capital division of power (Cdp) atau horizontal division of power. Kekuasaan dapat pula dibagi antara negara dan area yang ada yang dibentuk negara tersebut. Cara ini disebut sebagai areal division of powers (Adp) atau vertical division of power.

Cara pembagian kekuasaan dapat dijelaskan melalui diagaram berikut yang dapat diterapakan secara terpisah baik untuk pembagian kekuasaan secara horizontal atau vertical.

(1) proses	(2) fungsi	(3) konstituensi
			(a) eksklusif
			(b) berbagi

Sebagaimana ditandai dalam kolom (1), kekuasaan dapat dibagi berdasarkan proses penyelenggaaran pemerintahan. Berdasarkan pembagian kekuasaan secara horizontal (Cdp), proses legilasi UU dapat ditugaskan kepada satu badan (misalnya DPR), proses pelaksanaan dan administrasi Uu kepada badan yang lain (misalnya Presiden), dan proses yudisial kepada pihak yang lain lagi (misalnya MA). Jika menggunakan pembagian kekuasaan secara vertical (Adp) maka proses legilasi UU dapat ditugaskan kepada pemerintah pusat, sementara administrasi UU kepda pemerintah provinsi.

Mengacu pada kolom 2, pembagian kekuasaan dapat dilakukan berdasarkan fungsi atau aktivitas pemerintahan. Jadi untuk mencapai Adp, fungsi tertentu dapat ditugaskan kepada pemerintah pusat, sementara yang lainnya kepada pemerintah daerah. Untuk mencapai Cdp, fungsi daoat ditugasjan kepada badab atau departemen pemerintah yang memiliki derahat kemndirian yang nyata satu sama lain.

Kekuasaan pemerintahan selanjutnya dapat dibagi berdasarkan konstituensi. Untuk mencapai Cdp, sutau badan dapat dibentuk untuk memiliki satu konstituesi dan presiden mewakili satu konstituensi lainnya.

Beralih ke garis a dan b dalam diagram tersebut, pembagian kekuasaan pemerintahan berdasarkan proses, fungsi dan konstituensi baik kepada lembaga pemerintahan di ibu kota (Cdp) dan kepada area (Adp) dapat dilakukan secara eksklusif atau berbagi.

Pembagian kekuasaan baik secra eksklusif atau berbagi dapat dilakukan melalui pendelegasian yang berproses dari suatu sumber tunggal (selain konstitusi) dan akan dibatalkan oleh sumber itu juga atau dpat dilakukan melalui ketentuan konstitusional (constitutional provision) yang dapat diubah secara formal hanya melalui amandemen konstitusi.

C. Cdp dan Pemisahan Proses

Huntington menunjukkan jenis Cdp berdasarkan konstituensi (pemerintahan campuran) mendominasi pembahasan pembagian kekuasaan di eropa di abad ke-18, teori yang paling popular adalah yang mengemukakan penbagian kekuasaan berdasarkan proses yang dipergunakan dalam memerintah yang biasa disebut pemisahan kekuasaan (separation of powers theory).

Teori pemisahan kekuasaan selalu dikaitkan dengan teori pelengkapnya yaitu checks and balances. Secara bersama-sama teori pemisham kekuasaan dan checks and balances merupakan pembagian kekuasaan di ibu kota (Cdp) berdasarkan proses dan secara berbagi.

D. Adp dan Pembagian Fungsi

Untuk pembagian kekuasaan secara kewilayahan (Adp) seringkali dilakukan melakukan konstitusi daripada melalui cara pendelegasian. Cara ini umumnya dikenal sebagai fderalisme, meski faktanya istilah federalism dapat diterapkan pada metode dan kombinasi metode adp lainnya yang dipengaruhi oleh ketentuan konstitusional.

Federalisme lama yang ada dalam konstitusi mengupayakan pemisahan fungsi secara eksklusif dan oleh karenanya bersifat kaku dan statis secara alamiah. Sebaliknya, federalism baru bersifat dinamis, suatu mekanisme ketika fungsi diserahkan dan diserahkan kembali kepada beberapa jenjang pemerintahan baik secara eksklusif maupun berbagi bersama bergantung pada tuntutan zaman.

E. Hubungan Adp dan Cdp

Dengan memfokuskan perhatian pada pembagian kekuasaan berdasarkan wilayah (Adp), harus senantiasa mewaspadai hubungan Adp dengan arrangement kekuasaan di tingkat pusat. Keduanya sebenarnya saling bergantung. Perhatikan A yang menentukan penbagian kekuasaan berdasarkan wilayah dan C yang menentukan pembagian kekuasaan di pusat. Dalam situasi apapun yaitu dalam semua hala faktor lain bersifat konstan aka nada satu atau lebih pasangan nilai A dan c yang akan menghasilkan kesatuan kebebasan, kesamaan dan kesejahteraan yang optimum.

Secara umu dapat dikemukakan bahwa setiap garis yang ditarik antara dua dari ketiga titik ini akan menghasilkan slope negative. Atau jika ada lebih dari satu kombinasi A dan C yang memberikan hasil optimum dala nilai-nilai dasar masyarakat, maka kombinasi tersebut dengan a sebagai nilai terbesar, sesuai dengan aturan umum, akan menjadi kombinasi dengan c sebagai penghasil nilai terkecil.

Andaikan bahwa pemerintah memebentuk kombinasi A dan C yamg menghasilkan realisasi nilai-nilai masyarakat yang optimum, dan diajukan usul untuk meningkatkan areal division of powers secara berarti, tetapi faktor-faktor non pemerintah tetap tidak berubah. Maka penting bagi pemerintah yang bersnagkutan untuk mengurangi pembagian dipusat jika tujuannya adalah untuk tetap bisa menikmati nilai-nilai dasar. Tentu saja ini akan berdampak pada pembagian wilayah yang lebih besar tanpa perubahan komplementer di wilayah pusat. Jika ini terjadi, kombimasi A dan C akan sedemikian rupa sehingga tidak akan tercapai dengan hasil optimum, tujuan yang hendak dicapai dengan pembagian kekuasaan.

Gambar diatas pada dasranya ingin menunjukkan bahwa Cdp semata beralian erat dengan Adp. Pertalian keduanya bersifat kontimum. Desentralisasi tak bermaksud meninggalkan sentralisasi karena pada dasaranya sentralisasi dan desentralisasi berda dalam suatu garis kontimum dan saling melengkapi sebagai suatu konfigurasi yang bermanfaat dalam mencapai tujuan pemerintahan.

F. Hubungan Pembagian Kekuasaan Pemerintah dengan Non Pemerintah

Dalam konsep Governance, kekuatan faktor lain diberi porsi perhatian yang sama kuatnya karena peran strategisnya dala m mencapai tujuan optimum pemerintahan. Perhatian terhadap sector Non Pemerintah tersbut mencakup pembagian kekuasan pemerintah dengan kekuasaan pemerintah dengan kekuasaan non pemerintah, bobot relative yang dikaitkan dengan Adp dan Cdp dalam setiap pembagian, dan metode pembagiannya.

Berdasarkan analisis Montesquieu, de Tocqueville, Rousseau, Taine, Proudhon dan lain-lain, Hoffman menyimpulkan bahwa “srtuktur sosial dan harmoni persemakmuran” dan “hakikat ekonomi” merupakan elemen-elemen yang penting harus dipertimbangkan dalam setiap upaya untuk membagi kekuasaan pemerintahan secara territorial (Adp).

Hubungan antara pembagaian kekuasaan pemerintahan dan non pemerintahan bersifat resiprokal, maksudnya adalah bhawa Adp dan Cdp mencerminkan Ndp masyarakat dan memengaruhinya. Teori Governanace menunjukkan kekuatan bahwa kekutana non pemerintah berada pada dua kaki yaitu Institusi swasta (Private Sector) dan Institusi Masyarakat (civil Society). Dua kekuatan nin pemerintah ini pada dasarnya memiliki kemampuan untuk mencapai tujuan pemerintahan secara optimum sekaligus memiliki kekuatan yang mempengaruhi pilihan-pilihana arrangement, hubungan kekuasaan, dan implementasi dari Adp dan bahkan Cdp.

G. Arti Penting Adp

Karakteristik Adp :

a. Selalu diasosiasikan dengan nilai-nilai dasar masyarakat

b. Adp memahami secara sistematis abnayak metode untuk membagi kekuasaan pemerinatahan secara per daerah dan mendorong analisa komparatif.

c. Adp diterapkan secara sana terhadap negra federal dan negara kesatuan yang mana tidak dimiliki oleh sistem analisis yang lain

d. Adp memberikan dasar bagi pengembangan hubunagn timbal balik antara pembagian kekuasaan antar daerah dengan pusat dan pembagian kekuasaan non pemerintah.

H. Mengapa Areal Division of Power Kurang dipelajari?

Adp kurang dipelajari karena :

1. Ilmu pemerintahan tetap dioengaruhi oleh sistem analisis yang brilian dan telah berkembang luas yang ditemukan oleh ilmuwan-ilmuwan besar.

2. Adanya faktor yang mengaitkannya dengan kemunculan negara bangsa.

3. Kaum pluralis abad ke-19 dan ke-20 di luar Amerika yang menentang doktrin tentang kedailatan juga menghambat pembagian kekuasaan secara vertical.

4. Para ilmuwan politik terpesona dengan pola pembagian kekuasaan atas tiga bagian (trias politica)

PERTANYAAN DAN JAWABAN

1. Bagaimana teori demokrasi liberal memberikan dukungan bagi desentralisasi dan sebutkan manfaatnya!

- Teori liberal memberikan dukungan bagi desentralisasi karena mampun mendukung demokrasi pada dua tingkatan, yaitu :

2. Sebutkan hal-hal yang perlu dipertimbangkan dalam distribusi wewenang menurut Conyers!

- Conyers mengungakapkan beberapa hal yang perlu dipertimbangkan dalam distribusi wewenang, yaitu :